(Tại sao sự khống chế của TQ là một điều chắc chắn)
Arvind Subramanian, Foreign Affairs, tháng Chín/tháng Mười 2011, Trần Ngọc Cư dịch
Đối với con nợ, thì chủ nợ có thể giống như nhà độc tài. Những chính phủ gặp phải vấn đề tài chính thường hướng về Quĩ Tiền tệ Quốc tế (IMF) với thái độ van xin, và vì phải hành động theo mệnh lệnh của các chủ nợ quan trọng, IMF thường áp đặt những điều kiện gay gắt lên họ. Sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á cuối thập niên 1990, Mickey Kantor, đại diện thương mại Mỹ dưới thời Tổng thống Clinton, gọi tổ chức này là “trục gỗ húc cửa thành” (battering ram), vì nó đã được sử dụng để mở cửa thị trường châu Á cho hàng hóa của Mỹ. Trong cuộc khủng hoảng Kinh đào Suez năm 1956, Mỹ đe dọa sẽ cắt nguồn tài trợ mà Vương quốc Anh đang khẩn cấp cần đến nếu quân đội Anh không chịu rút khỏi Kinh đào Suez. Bộ trưởng Tài chính Anh lúc bấy giờ, Harold Macmillan, người đã chủ trì những màn thương thuyết nhục nhã cuối cùng của cuộc khủng hoảng, về sau đã nhớ lại rằng đó là “cái thở hắt cuối cùng của một cường quốc đang suy tàn”. Ông viết thêm, “có lẽ trong vòng 200 năm nữa Hoa Kỳ mới hiểu được chúng tôi đã cảm nhận như thế nào”.
Phải chăng cái ngày ấy đã đến quá nhanh, khi Trung Quốc lăm le giành lấy địa vị siêu cường của Hoa Kỳ? Đây là một câu hỏi rất quan trọng, nhưng nó chưa được xét đến một cách nghiêm túc tại Mỹ. Ở đó, sự cao ngạo chủ yếu vẫn còn ngự trị tâm lý con người: sự khống chế kinh tế thế giới của Hoa Kỳ không thể bị đe dọa nghiêm trọng vì chính Hoa Kỳ tự làm cho mình xuống dốc. Sớm muộn gì rồi Hoa Kỳ cũng sẽ vươn dậy đối đầu với cuộc thử thách để khỏi phải thua cuộc hoàn toàn. Trung Quốc có thể đang trên đường trở thành một siêu cường kinh tế, và Mỹ có thể phải chia sẻ sân khấu toàn cầu với TQ trong tương lai. Nhưng, theo lý luận này, mối đe dọa của Trung Quốc chưa phải cận kề, chưa quá lớn, chưa đủ đa diện để có thể đẩy Hoa Kỳ ra khỏi vị trí người cầm lái.
Cũng với lý luận này, kinh tế gia Barry Eichengreen trong cuốn lịch sử các trữ kim khác nhau, nhan đề Exorbitant Privilege (Đặc quyền quá đáng) mới được xuất bản, đã kết luận rằng “Điều đáng mừng trong tình huống tồi tệ hiện nay là, số phận đồng đôla vẫn còn nằm trong tay chúng ta, chứ không phải trong tay của Trung Quốc”. Và vào tháng Chạp năm 2010, khi ông từ giả Nhà Trắng trong vai trò cố vấn kinh tế quốc gia cho Tổng thống Barack Obama, ông Larry Summers tuyên bố rằng: “Những tiên đoán về sự suy yếu của Hoa Kỳ cũng có từ lâu, như số tuổi của nước cộng hòa này. Nhưng chúng thể hiện một chức năng quan trọng trong việc thúc đẩy tiến trình đổi mới, luôn luôn được đòi hỏi ở mỗi thế hệ người Mỹ. Tôi xin thưa với quí vị rằng bao lâu mà chúng ta còn ưu tư về tương lai đất nước, thì tương lai ấy sẽ tốt đẹp hơn. Chúng ta có nhiều thách thức. Nhưng chúng ta cũng có một xã hội uyển chuyển, năng động, có đầu óc kinh doanh cao nhất mà thế giới chưa bao giờ thấy”. Nói cách khác, nếu Hoa Kỳ có thể chấn chỉnh được ngôi nhà kinh tế của mình, thì nước này có thể chặn đứng mối đe dọa đến từ TQ.
Nhưng những quan điểm này đã đánh giá thấp một khả năng gần như chắc chắn rằng TQ sẽ khống chế kinh tế thế giới trong vòng 20 năm sắp tới. Và chúng để lộ một quan niệm đơn phương, tự coi Hoa Kỳ là rốn vũ trụ: rằng sự khống chế thế giới sẽ được định đoạt chủ yếu do hành động của Hoa Kỳ, chứ không do hành động của TQ. Thật ra, kết quả của cuộc chạy đua này rất có thể được hình thành bởi phía TQ.
THẾ GIỚI VÀO NĂM 2030
Nói chung, sự khống chế kinh tế là khả năng của một quốc gia dùng các phương tiện kinh tế để buộc các nước khác làm những điều nó muốn hoặc ngăn chặn các nước khác làm những điều nó không muốn. Những phương tiện ấy có thể là kích cỡ nền kinh tế của nước ấy, nền thương mại của nó, tình trạng tài chính của nó ở trong nước và ngoài nước, sức mạnh quân sự của nó, tính năng động công nghệ của nó, và địa vị quốc tế mà tiền tệ của nó chiếm giữ. Cuốn sách sắp xuất bản của tôi sẽ phát triển một chỉ số khống chế (an index of dominance) chỉ kết hợp ba yếu tố then chốt: GDP của một nước, thương mại của nó (được đo bằng tổng số lượng hàng xuất khẩu và lượng hàng nhập khẩu), và tầm mức nó làm một chủ nợ của thế giới còn lại. GDP đóng một vai trò quan trọng vì nó xác định nguồn lực tổng quát mà một nước có thể huy động để phóng chiếu quyền lực chống lại các đối thủ tiềm tàng hay nói cách khác có thể làm theo ý mình. Thương mại, nhất là nhập khẩu, quyết định độ mạnh của đòn bẫy mà một nước có thể vận dụng do việc cho phép hay từ chối các nước khác tiếp cận thị trường của mình. Và việc đóng vai một nhà tài trợ hàng đầu sẽ tạo được ảnh hưởng phi thường lên các nước khác đang cần ngân quĩ, nhất là trong các giai đoạn khủng hoảng. Không có thước đo nào nói lên sức mạnh khống chế rõ ràng như ba yếu tố kể trên: các sức mạnh khác phần lớn bắt nguồn từ đó (sức mạnh quân sự, chẳng hạn, tùy thuộc vào tình trạng tổng quát và kích cỡ của một nền kinh tế trong dài hạn), hoặc chỉ có giá trị ngoại biên (như sự khống chế tiền tệ), hoặc khó đo lường một cách nhất quán khi so sánh các quốc gia (như sức mạnh ngân sách).
Tôi đã tính toán chỉ số [mô tả sức mạnh khống chế] này bằng cách đi ngược dòng lịch sử đến năm 1870 (chỉ tập trung vào địa vị kinh tế của Hoa Kỳ và Vương quốc Anh lúc bấy giờ) và phóng chiếu chỉ số này đến năm 2030 (chỉ tập trung vào địa vị kinh tế của Hoa Kỳ và TQ vào thời điểm đó). Những dự phóng này chủ yếu dựa vào những giả định tương đối dè dặt về mức tăng trưởng trong tương lai của TQ, nghĩa là nhìn nhận rằng TQ đang đối mặt với nhiều thử thách ở phía trước. Trước hết, dân số TQ sẽ bắt đầu già nua trong vòng một thập kỷ tới. Và kinh tế TQ đang bị méo mó nghiêm trọng dưới nhiều khía cạnh: tiền vốn cho vay với lãi suất quá rẻ (overly cheap capital) đã dẫn đến việc đầu tư quá lố; hối suất đồng nhân dân tệ bị kìm giữ ở mức quá thấp đã dẫn đến sự phát triển quá mức về hàng xuất khẩu; và năng lượng được bao cấp đã dẫn đến sự sử dụng thiếu hiệu quả và ô nhiễm môi trường. Việc điều chỉnh những lạm dụng này nhất định sẽ tạo ra những trục trặc rất tốn kém. Tính luôn cả những tốn kém này, tôi dự đoán rằng mức tăng trưởng của Trung Quốc sẽ chậm lại một cách đáng kể: trung bình 7% mỗi năm trong vòng 20 năm tới, so với khoảng 11% mà TQ đạt được trong thập kỷ vừa qua. Lịch sử cho biết rằng nhiều nền kinh tế -- như Đức, Nhật Bản, Singapore, Nam Hàn, và Đài Loan – đã tăng trưởng theo nhịp độ mà tôi dự đoán cho TQ sau khi họ đạt được một mức phát triển như hiện nay của TQ. Trong khi đó, tôi giả định rằng kinh tế Mỹ sẽ tăng trưởng khoảng 2,5% mỗi năm, như trong 30 năm qua. Dự đoán này là hơi lạc quan so với dự đoán mới nhất là 2,2% của Phòng Ngân sách Quốc hội (CBO) về mức tăng trưởng dài hạn, một dự đoán mà CBO thỉnh thoảng phải hạ thấp vì tác động tiêu cực lên nền kinh tế Hoa Kỳ do các núi nợ, công cũng như tư, ngày một chồng chất và con số thất nghiệp vừa cao vừa kéo dài.
Kết quả sau cùng trong sự phân tích của tôi là, vào năm 2030 sự suy yếu tương đối của Hoa Kỳ sẽ không tạo ra một thế giới đa cực (multipolar) nhưng là một thế giới gần như đơn cực (near-unipolar) bị TQ khống chế. Sức mạnh kinh tế của TQ sẽ chiếm gần 20% GDP toàn cầu (một nửa đo bằng trị giá đôla và một nửa bằng sức mua thực sự), so với Hoa Kỳ lúc đó chỉ chiếm 15%. Vào thời điểm đó, GDP bình quân đầu người của TQ sẽ vào khoảng 33.000 đôla, hay khoảng một nửa GDP đầu người của Mỹ. Nói thế khác, Trung Quốc sẽ không còn nghèo tả tơi (dirt poor), như người ta thường lầm tưởng. Hơn nữa, TQ sẽ tạo ra 15% mậu dịch thế giới -- gấp đôi Mỹ. Khoảng năm 2030, TQ sẽ ở vị trí khống chế dù cho người ta có nghĩ GDP là quan trọng hơn thương mại hay ngược lại; TQ sẽ vẫn dẫn đầu trong cả hai lãnh vực.
Theo chỉ số và những dự đoán này, sự khống chế của TQ là khá gần kề. Mặc dù hiện nay GDP của Hoa Kỳ vẫn còn lớn hơn GDP của TQ và sức mạnh mậu dịch của hai quốc gia là gần ngang nhau, nhưng Hoa Kỳ là một con nợ rất lớn và có nhiều nhược điểm -- Hoa Kỳ ngốn hết khoảng 50% vốn luân lưu của thế giới – trong khi TQ là một chủ nợ quan trọng đối với thế giới. Năm 2010, sự vượt trỗi của Hoa Kỳ đối với TQ là không đáng kể: sự khác biệt chưa tới 1% giữa chỉ số khống chế (indices of dominance) của hai quốc gia. Thật ra, nếu người ta cân nhắc những yếu tố này một cách hơi khác hơn, bằng cách coi nhẹ kích cỡ của nền kinh tế so với sức mạnh mậu dịch một chút, thì Trung Quốc đã đứng trước Hoa Kỳ vào năm 2010.
Sự khống chế của TQ trong tương lai cũng sẽ được nhìn nhận trong nhiều lãnh vực hơn hiện nay. Kinh tế TQ sẽ lớn hơn kinh tế Hoa Kỳ và lớn hơn kinh tế của bất cứ quốc gia nào khác; ngoài ra, thương mại và nguồn vốn của TQ cũng sẽ to lớn như thế. Đồng nhân dân tệ cũng sẽ là một đối thủ đáng nể của đồng đôla trong địa vị một trữ kim hàng đầu của thế giới.
Ngoài ra, khoảng cách giữa TQ và Hoa Kỳ sẽ mở rộng hơn dự kiến. Năm 2010, Hội đồng Tình báo Quốc gia Mỹ tiên đoán rằng vào năm 2025, “Hoa Kỳ vẫn còn là một siêu cường, nhưng sự khống chế của Hoa Kỳ sẽ bị suy giảm hơn nhiều”. Đánh giá này là lạc quan không hợp lý. Những dự đoán của tôi cho thấy rằng khoảng cách giữa TQ và Hoa Kỳ vào năm 2030 sẽ tương tự như khoảng cách giữa Hoa Kỳ và các đối thủ của nó giữa thập niên 1970, thời cao điểm của bá quyền Mỹ, và lớn hơn khoảng cách giữa Vương quốc Anh và các đối thủ của trong thời cao điểm của Đế quốc Anh, vào năm 1870. Tóm lại, việc TQ khống chế kinh tế tương lai là cận kề hơn và sẽ là vừa to lớn vừa đa diện hơn nhiều người đang nghĩ.
MẠNH NHƯ MỘT CON BÒ MỘNG
Martin Wolf, cây viết chuyên đề trên tờ Financial Times (Tài chính thời báo) đã dùng từ “siêu cường nóng vội” (premature superpower) để mô tả khả năng độc đáo của TQ trong việc vận dụng quyền lực mặc dù đang còn là một nước nghèo. Tuy nhiên, theo dự đoán của tôi, vào năm 2030, TQ sẽ không còn nghèo như thế. Trái lại, GDP đầu người của TQ (dựa vào sức mua nội địa) sẽ lớn hơn một nửa GDP đầu người của Hoa Kỳ và lớn hơn GDP đầu người bình quân trên thế giới. Tuy nhiên, sự khống chế kinh tế của TQ sẽ không có tính thuần nhất: khác với quá khứ, trong khi các siêu cường – Vương quốc Anh và Hoa Kỳ -- là rất giàu có so với các địch thủ của mình, thì TQ sẽ là một quốc gia có lợi tức trung lưu hay trên trung lưu. Và câu hỏi đặt ra là, liệu một nước có thể trở thành siêu cường thậm chí cả khi nó không phải là quốc gia giàu có nhất hay không?
Có ba lý do khả tín để cho rằng nó không thể trở thành siêu cường. Một là, một nước tương đối nghèo có thể phải đặt tham vọng phóng chiếu quyền lực quốc tế của mình nằm dưới nhu cầu giải quyết các thách thức bức thiết hơn ở trong nước, như phải đạt mức sống cao hơn và ổn định xã hội rộng lớn hơn. Hai là, nước đó có thể không đủ sức huy động nguồn lực cần thiết để phóng chiếu quyền lực của mình ra nước ngoài. Chỉ nội một điều là, phương tiện quân sự cũng cần đến tài chính, và các nước nghèo thường gặp nhiều khó khăn hơn các nước giàu khi bắt người dân đóng thuế. Ba là, một nước nghèo không thể có nhiều ảnh hưởng ở nước ngoài nếu nó không có được quyền lực mềm trong tay, như chế độ dân chủ, xã hội cởi mở, hay những giá trị đa nguyên. Quyền lãnh đạo đi kèm với sức mạnh khống chế chỉ tồn tại khi nào nó còn tạo được động lực cho người theo: chỉ có những ai làm biểu tượng cho một cái gì có sức thu hút rộng lớn hay gần như phổ quát mới gây được cảm hứng. Tương tự như thế, chỉ một nước giàu -- một nước đang nắm lợi thế kinh tế và công nghệ -- mới có thể làm một nguồn ban phát tư tưởng, công nghệ, các định chế, và các lề lối cho nhiều nước khác.
Như vậy, dù khả năng khống chế không luôn luôn đi liền với sự nghèo khó, một quốc gia vẫn có thể trở thành siêu cường mặc dù nó không thuộc vào những nước giàu có nhất. Thậm chí một nước có lợi tức trung bình, một nước mà Trung Quốc có khả năng trở thành vào năm 2030, có thể giữ đoàn kết nội bộ, huy động được nguồn lực cho những mục đích đối ngoại (như các chi phí quân sự), và nắm được một số lý tưởng dân tộc đủ sức kích động. Thật vậy, dù với GDP đầu người tương đối thấp như hiện nay, TQ đã có sức mạnh khống chế trên nhiều phương diện. TQ đã thuyết phục được nhiều nước chủ nhà tại châu Phi, những nơi mà TQ đã bỏ ra rất nhiều tiền để đầu tư, đóng cửa các đại sứ quán Đài Loan. Với trữ lượng ngoại tệ gồm 3.000 tỉ đôla, TQ đưa ra đề nghị mua lại nợ của Hy Lạp, Ái Nhĩ Lan, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha nhằm chặn đứng hoặc giảm bớt tình trạng hỗn loạn tài chính tại châu Âu. (Trong dịp chủ tịch nước của Trung Quốc đến thăm vào tháng Tư, Thủ tướng Tây Ban Nha, Ông José Luis Rodríguez Zapatero đã nói “Trung Quốc là người bạn tốt nhất của Tây Ban Nha.”) Trung Quốc cũng sử dụng vai vế to lớn của mình để thắt chặt các quan hệ thương mại và tài chính tại châu Á và châu Mỹ La-tinh: chẳng hạn, nhiều thương vụ giữa một số quốc gia trong hai khu vực nói trên hiện nay có thể thanh toán bằng đồng nhân dân tệ.
Trước hết, chính sách hối suất của TQ đã ảnh hưởng bất lợi cho các nền kinh tế khắp thế giới, gây tổn thương cho các nước đang phát triển cũng như cho bản thân Hoa Kỳ: bằng cách kìm giá đồng nhân dân tệ ở mức quá rẻ, TQ có thể làm cho hàng xuất khẩu của mình có sức cạnh tranh hơn hàng xuất khẩu từ các nước như Bangladesh, Ấn Độ, Mê-hi-cô và Việt Nam. Nhưng các nước này cho đến nay vẫn khoanh tay đứng bên lề, để cho Washington một mình tiến hành cuộc thánh chiến chống Bắc Kinh – và do đó, Hoa Kỳ không mấy thành công. Trong khi đó, TQ đủ sức mua chuộc phe chống đối tỉ giá hối suất của TQ. Mặc dù nhiều nước lấy làm bất mãn vì thấy sức cạnh tranh của mình bị phá họai bởi một đồng nhân dân tệ bị kìm giá, họ vẫn giữ thái độ im lặng, hoặc vì khiếp sợ trước cơ bắp chính trị của TQ hoặc vì TQ cống hiến cho họ sự hỗ trợ tài chính hay cơ hội mua bán. Thậm chí trong phạm vi nước Mỹ, ít có nhóm nào thực sự lên tiếng chỉ trích chính sách hối đoái của TQ. TQ là một thị trường rộng lớn cho các công ty Hoa Kỳ, và vì vậy, chính cánh tả tự do (the liberal left) chứ không phải những người nắm giữ vốn của Hoa Kỳ đã lên án chính sách hối đoái của TQ, vì quyền lợi của công nhân Mỹ.
Cho dù trong tương lai rất gần TQ không thể huy động loại hình khống chế có thể tự động thúc đẩy hay xây dựng những hệ thống và cơ chế quốc tế như những tổ chức Hoa Kỳ đã tạo ra sau Thế chiến II, nhưng Bắc Kinh đang sử dụng những hình thức khống chế khác. Chẳng hạn, TQ có thể đòi hỏi các công ty Mỹ và châu Âu chia sẻ công nghệ của họ với các công ty TQ trước khi cho phép họ tiếp cận thị trường TQ. Và TQ có thể theo đuổi các chính sách có hậu quả sâu rộng [mang tính hệ thống], bất chấp sự chống đối của nhiều nước trên thế giới. Chính sách hạ giá hối suất đồng nhân dân tệ là một chiến lược cổ điển gây phương hại cho các đối tác thương mại và làm lợi cho TQ, một chính sách phá hoại tính thông thoáng (openness) của các hệ thống thương mại và tài chính thế giới đồng thời cũng tạo các điều kiện tiếp cận tiền mặt quá dễ dàng (easy liquidity), một hiện tượng đóng góp cho cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu gần đây.
CHẾT ĐUỐI VÌ NHỮNG CON SỐ
Hoa Kỳ có thể đảo ngược xu thế này không? Tương lai kinh tế Mỹ gợi lên nhiều nỗi lo âu: nước này đang kinh qua vấn đề ngân sách, vấn đề tăng trưởng kinh tế, và, có lẽ bất trị hơn tất cả, vấn đề của giai cấp trung lưu. Những đợt giảm thuế liên tục và hai cuộc chiến tranh, cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính 2008-10, tình trạng gia tăng không ngừng các quyền lợi an sinh của người già-người nghèo (đặc biệt liên quan đến y tế), và sự gia tăng số tài sản xấu [như nhà bị tịch biên] mà cuối cùng chính phủ có thể phải đứng ra gánh vác -- tất cả những điều này đã tạo ra nghi vấn nghiêm trọng về khả năng quân bình ngân sách trong khu vực công của Hoa Kỳ. Nợ công, nợ tư, và nạn thất nghiệp lâu dài sẽ kềm hãm mức tăng trưởng lâu dài. Và một sự kết hợp bao gồm các yếu tố như mức thu nhập đình trệ của giới trung lưu, cách biệt giàu nghèo ngày càng lớn, khả năng thăng tiến xã hội bị thoái hóa, và, gần đây, các viễn ảnh tương lai sa sút đối với cả thành phần có giáo dục đại học đã tạo ra những vấn đề to lớn về phân phối lợi tức. Giới trung lưu Mỹ cảm thấy đang bị vây khốn: họ không muốn phải tuột thang kỹ năng, nhưng viễn ảnh thăng tiến của họ ngày một bị hạn chế vì sự cạnh tranh đến từ TQ và Ấn Độ.
Sức mạnh liên tục của Hoa Kỳ phát xuất từ thái độ dám làm (can-do attitude) trong việc chỉnh sửa các vấn đề kinh tế và từ niềm tin tưởng rằng các yếu tố kinh tế cơ bản lành mạnh có thể đảm bảo sức khống chế lâu dài của nền kinh tế Mỹ. Đáng lưu ý nhất là, Hoa Kỳ có đủ khả năng tạo các cơ hội cho giới doanh nghiệp mà các nước khác không có đựợc (unique opportunities for entrepreurship) “Hoa Kỳ có một văn hóa doanh nghiệp thuận lợi, công nghiệp đầu tư già dặn nhất nhằm giúp vốn cho các công ty mới mẻ, quan hệ chặt chẽ giữa các đại học và công nghiệp, và một chính sách nhập cư cởi mở”, theo Tổ chức Theo dõi Doanh nghiệp Toàn cầu (Global Entrepreurship Monitor, GEM), một tổ chức học thuật chuyên nghiên cứu sinh hoạt kinh doanh toàn cầu. Trong một bản thăm dò năm 2009, GEM đã xếp Hoa Kỳ đứng đầu thế giới trong việc cung ứng những cơ hội như thế. Gần như tất cả các công ty thương mại thành công quan trọng nhờ những phát kiến công nghệ trong ba thập kỷ qua – Apple và Microsoft, Google và Facebook -- đều được thành lập và đặt bản doanh tại Hoa Kỳ. Thật vậy, chính nhờ tìm ra được những nguồn tạo sự tăng trưởng mới mẻ và năng động trong thập niên 1990 mà Hoa Kỳ đã có thể ngăn chặn thách thức kinh tế do một cường quốc đang trỗi dậy của thời đại đó, tức Nhật Bản. Ngày nay, những người lạc quan lý luận rằng Hoa Kỳ có thể lặp lại kinh nghiệm đó với TQ. Thật vậy, nếu kinh tế Hoa Kỳ tăng trưởng đều đặn ở tỉ lệ 3.5% trong vòng 20 năm tới, như đã diễn ra vào thập niên 1990, tinh thần của người đầu tư và sự tin tưởng đặt vào đồng đôla như một trữ kim có thể sẽ được nâng cao.
Nhưng ngày nay, một số khác biệt then chốt chắc chắn đã giảm bớt niềm hi vọng đó. Hoa Kỳ bước vào thập niên 1990 với số công trái (government debt) nhỏ hơn rất nhiều so với số nợ nước này sẽ mắc trong tương lai. Năm 1990, tỉ lệ công trái so với GDP là vào khoảng 42%, trong khi con số mới nhất mà Văn phòng Ngân sách Quốc hội (COB) dự đoán cho năm 2020 là gần 100%. Hai thập niên về trước, tư thế đối ngoại của Hoa Kỳ cũng ít có nhược điểm như bây giờ. Chẳng hạn, trong năm 1990, nước ngoài chỉ cầm giữ 19% số trái phiếu của chính phủ Hoa Kỳ; ngày nay con số đó đã lên gần 50%, và phần lớn nằm trong tay TQ. Mãi cho đến thập niên 1990, Hoa Kỳ vẫn chưa mấy bận tâm về cái ngày phải lo lắng những chi phí cho quyền lợi của các nhóm đặc biệt (entitlements) như người già, người nghèo.
Và hiện nay, giới trung lưu Mỹ đang bị nhiều vấn đề vây bủa. Trong 20 năm qua, nhiều căn bệnh kinh tế có khả năng bóp nghẹt giới trung lưu Mỹ, như mức thu nhập trung bình bị đình trệ, đã trở nên trầm kha và bất trị hơn xưa. Thậm chí cả tỉ lệ tăng trưởng 3,5%, một tỷ lệ vượt quá những mong đợi hiện nay, có lẽ cũng không đủ sức duy trì sự tin tưởng vào mô hình Mỹ, một mô hình đặt cơ sở trên niềm hi vọng về một tương lai tốt đẹp hơn cho đại đa số.
Nói cách khác, Hoa Kỳ không thể tránh cái lô-gíc không lay chuyển của dân số học và sự kiện là các nước nghèo, nhất là TQ, sắp bắt kịp Hoa Kỳ. TQ, có dân số đông gấp 4 lần Hoa Kỳ, sẽ là một nền kinh tế lớn hơn ngay sau khi mức sống trung bình của người dân TQ (tính theo GDP đầu người) vượt quá 1/4 mức sống trung bình của người Mỹ. Bằng một số cách đo lường, kể cả cách của tôi, sự kiện này đã bắt đầu diễn ra, và nếu kinh tế TQ vẫn tiếp tục tăng trưởng, thì khoảng cách giữa TQ và Hoa Kỳ sẽ chỉ nới rộng ra mà thôi. Một Hoa Kỳ cố vùng lên có thể sẽ trì hoãn tiến trình ấy, nhưng sẽ không thể chặn đứng được nó. Phải tăng trưởng 3,5%, thay vì 2,5% như hiện nay, trong 20 năm tới, may ra Hoa Kỳ mới có thể đẩy mạnh thành tích kinh tế, ổn định xã hội, và nâng cao tinh thần quốc gia. Nhưng khả năng này cũng không thay đổi đáng kể địa vị của Hoa Kỳ đối với TQ nếu nước này duy trì mức tăng trưởng chừng 7%.
Những dự đoán này làm lung lay quan niệm chính yếu cho rằng sức mạnh siêu cường kinh tế Mỹ tự nó thoái hóa [chứ không do sứ ép từ ngoài]. Thật ra, chính những hành động của TQ sẽ định đoạt phần lớn sự cách biệt lớn hay nhỏ giữa mức tăng trưởng kinh tế của TQ và Hoa Kỳ. Chẳng hạn, TQ có thể thất bại ghê gớm nếu cứ tiếp tục để cho các bong bóng địa ốc căng to hay nếu không ngăn chặn được các biến động chính trị. Hoặc TQ có thể vươn lên mạnh mẽ hơn bằng cách chỉnh sửa các lệch lạc kinh tế hiện nay, nhất là cần phải tránh xa chiến lược tăng trưởng kinh tế dựa vào xuất khẩu và tiến tới một chiến lược phát triển nhu cầu trong nước. Phạm vi hoạt động của Hoa Kỳ là hạn hẹp hơn nhiều. Nếu Hoa Kỳ không thể tăng trưởng chậm hơn 2,0-2,5% một cách đáng kể, thì nó lại càng không thể tăng trưởng nhanh hơn 3,5%. Đây là điều không may của một nước đang đứng ở biên cương cuối cùng trong tiến trình phát triển kinh tế: cả tiểm năng đi lên lẫn tiềm năng đi xuống đều bị giới hạn.
Dù Hoa Kỳ có tăng trưởng nhanh chăng nữa -- chẳng hạn, 3,5 % -- thì những nước khác, như TQ, cũng có thể tăng trưởng nhanh hơn, khiến bức tranh cơ bản về tương quan lực lượng kinh tế không thay đổi. Thật vậy, khi tốc độ cải tiến công nghệ trong những nước tiên tiến, như Hoa Kỳ, tăng nhanh, thì những công nghệ mới của họ cũng nhanh chóng rơi vào tay những nước nghèo, giúp kích thích sự tăng trưởng kinh tế ở đó. Thậm chí quan trọng hơn cả việc tạo ra các công nghệ mới, đó là khả năng nắm giữ vốn nhân lực (human capital) và những kỹ năng để sử dụng những công nghệ đó. Theo Sáng hội Khoa học Quốc gia (National Science Foundation), vào năm 2006 số sinh viên theo học bốn năm đầu đại học khoa học tại TQ gần gấp đôi tại Hoa Kỳ. Sự cách biệt này chỉ có thể trở nên lớn hơn mà thôi. Mặc dù TQ có một hệ thống giáo dục tồi dở hơn Hoa Kỳ rất xa, nhưng TQ lại tỏ ra rất sẵn sàng hấp thụ công nghệ mới. Vào năm 2002 số tạp chí khoa học đăng bài có sự duyệt xét của chuyên gia cùng ngành (peer-reviewed scientific publications) tại Hoa Kỳ nhiều gấp TQ 6 lần – nhưng vào năm 2008 con số này chỉ còn 2,5 lần. Khả năng dẫn đầu mức tăng trưởng kinh tế của các nước giàu bị hạn chế từ bên trong vì TQ có thể hấp thụ và sử dụng công nghệ mới khôn khéo hơn. Sự tinh vi của công nghệ TQ đang gia tăng: Rất ít có sản phẩm nào Hoa Kỳ, châu Âu, và Nhật Bản xuất khẩu mà TQ không xuất khẩu được. Nói chung, nếu mức tăng trưởng của Hoa Kỳ bị chậm lại, thì mức tăng trưởng của TQ có thể không bị ảnh hưởng, nhưng nếu mức tăng trưởng của Hoa Kỳ tăng nhanh, thì mức tăng trưởng của TQ cũng có thể sẽ tăng nhanh. Bằng cách nào thì Hoa Kỳ cũng không thể bỏ xa TQ.
TRỞ LẠI BÀI HỌC KINH ĐÀO SUEZ
Thậm chí một Hoa Kỳ vươn dậy trở lại cũng không thể sử dụng quyền lực và sức khống chế của mình đối với TQ. TQ đã đủ sức để làm những điều mà phần còn lại của thế giới không muốn nó làm. Liệu chẳng bao lâu nữa TQ có đủ sức buộc Hoa Kỳ phải làm cả những điều mà Hoa Kỳ không muốn làm hay không? Liệu một vụ Kinh đào Suez khác có thể xảy ra hay không?
Năm 1956, trong khi đồng sterling (Anh kim) chịu sức ép nặng nề vì Ai Cập phong tỏa Kinh đào Suez, Vương quốc Anh quay sang Hoa Kỳ để xin hỗ trợ tài chính, dựa vào “tình hữu nghị đặc biệt” của hai nước. Nhưng Tổng thống Mỹ Dwight Eisenhower đã từ chối. Ông giận dữ vì Anh (và Pháp) đã tấn công Ai Cập sau khi Tổng thống Ai Cập Gamal Abdel Nasser quốc hữu hóa Kinh đào Suez, đúng vào thời điểm Eisenhower đang vận động tái tranh cử với danh nghĩa một con người hòa bình đã chấm dứt cuộc chiến trên Bán đảo Triều Tiên. Ông đòi Vương quốc Anh phải tuân theo một nghị quyết LHQ do Mỹ bảo trợ buộc quân Anh phải rút khỏi Ai Cập tức khắc và vô điều kiện. Nếu Anh không chịu rút quân, Washington sẽ không cho phép Vương quốc Anh tiếp cận các nguồn lực tài chính từ IMF. Nhưng nếu chính phủ Anh chịu rút quân, họ sẽ nhận được sự trợ giúp tài chính quan trọng. Vương quốc Anh đồng ý, và Hoa Kỳ đã hậu thuẫn cho một gói tài trợ to lớn, gồm một khoản cho vay chưa từng có từ IMF đáng giá 1,3 tỉ đôla và một khoản 500 triệu đôla từ Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu Hoa Kỳ.
Bây giờ, ta cứ tưởng tượng một tương lai không xa trong đó Hoa Kỳ đã phục hồi từ cuộc khủng hoảng 2008-2010 nhưng vẫn còn chồng chất nhiều vấn đề kinh tế từ trong cơ cấu: khoảng cách thu nhập (giàu nghèo) ngày càng lớn, một tầng lớp trung lưu chịu nhiều sức ép, và cơ hội thăng tiến kinh tế và xã hội bị suy giảm. Hệ thống tài chính Mỹ vẫn còn mong manh như thời trước khủng hoảng, và chính phủ chưa đối phó được những chi phí ngày càng lớn cho người già - người nghèo và sự gia tăng số tài sản xấu trong hệ thống tài chính, mà chính phủ có thể phải tiếp quản. Nạn lạm phát là một vấn đề toàn cầu vì giá thương phẩm tăng vọt do sự tăng trưởng nhanh chóng tại các thị trường mới nổi (emerging markets). TQ có một nền kinh tế và một luồng mậu dịch lớn gấp đôi Hoa Kỳ. Đồng đôla mất hết vẻ hào nhoáng của nó; mức cầu của đồng nhân dân tệ như một trữ kim ngày càng gia tăng.
Cũng rất giống như năm 1956, khi Washington bị tình nghi là đã đạo diễn các cuộc bán tháo đồng sterling tại New York để buộc chính phủ Anh rút quân khỏi Kinh đào Suez, tin đồn đoán loan truyền khắp nơi là TQ có kế hoạch sử dụng sức mạnh tài chính của mình; TQ không còn chịu đựng thêm nữa sự hiện diện của hải quân Mỹ tại Thái Bình Dương. Bắc Kinh bắt đầu bán một phần trữ lượng ngoại tệ (lúc bấy giờ có thể lên tới 4 nghìn tỉ đôla). Các nhà đầu tư bắt đầu giao động, lo sợ đồng đôla có thể suy sụp, và các thị trường trái phiếu bán tháo giấy nợ của chính phủ Hoa Kỳ. Liền sau đó Hoa Kỳ mất điểm tín dụng AAA của mình. Các cuộc bán đấu giá công khố phiếu Hoa Kỳ không tìm được người mua. Để duy trì lòng tin của giới đầu tư, Quĩ Dự trữ Liên bang đưa lãi suất lên rất cao. Chẳng bao lâu, lãi suất vượt quá tỉ lệ tăng trưởng rất xa, và Hoa Kỳ cần tài trợ với lãi suất thấp. Hoa Kỳ hướng đến các nước xuất khẩu dầu hỏa, nhưng các thủ lĩnh độc tài thân thiện với Hoa Kỳ ngày xưa đã bị thay thế bởi những nhà lãnh đạo dân chủ giả hiệu (illiberal democrats) thuộc mọi khuynh hướng Hồi giáo, từ ôn hòa đến cực đoan, tất cả đều mang ký ức lâu dài về bàn tay can thiệp của Mỹ tại Trung Đông. Cũng như đối với Hy Lạp, Ái Nhĩ Lan, và Bồ Đào Nha gần đây, việc tìm kiếm tài trợ từ IMF có vẻ là điều không thể tránh: vì nếu Hoa Kỳ không trả nổi nợ nần của mình, việc này sẽ rất nguy hại cho nỗ lực duy trì những gì còn sót lại trong vai trò toàn cầu của Hoa Kỳ.
Nhưng vào thời điểm này, TQ, đã là ông chủ ngân hàng lớn nhất thế giới từ năm 2000, đang kiểm soát túi tiền của IMF. Mặc dù TQ cũng nhận thấy việc IMF cứu giúp Hoa Kỳ là cần thiết, nhưng họ đưa ra một điều kiện tiên quyết: Hoa Kỳ phải triệt thoái hải quân ra khỏi Tây Thái Bình Dương. Đòi hỏi này có ảnh hưởng mạnh mẽ vì TQ, trong tư thế là nước đóng góp nhiều nhất cho IMF và là một ân nhân cho nhiều thành viên của IMF, có thể ngăn chặn việc Hoa Kỳ xin tài trợ một cách dễ dàng. Vào lúc đó, TQ thậm chí có thể đã giành được quyền phủ quyết nhờ những cải tổ liên quan việc điều hành IMF được dự trù vào năm 2018.
Một số người sẽ cho rằng kịch bản này là hoàn toàn hoang tưởng. Dẫu sao, Hoa Kỳ có thể dễ dàng từ chối tài trợ cho Vương quốc Anh năm 1956 vì có làm như thế cũng không gây hậu quả nghiêm trọng cho đồng đôla hay nền kinh tế Hoa Kỳ. Nhưng nếu ngày mai, TQ bán, hoặc chỉ chấm dứt mua, công khố phiếu Hoa Kỳ, đồng đôla sẽ xuống giá và đồng nhân dân tệ sẽ lên giá -- một hậu quả mà chính TQ đã và đang cương quyết ngăn chặn. TQ không thể bất thần đạp đổ chiến lược tăng trưởng kinh tế bằng thủ đoạn thương mại (mercantilist growth strategy) và liều mất những số vốn to lớn trong khối dự trữ ngoại hối của TQ. Một số người khác có thể cho rằng thậm chí nếu TQ muốn làm như thế khi kinh tế Hoa Kỳ bị đình đốn, thì Quĩ Dự trữ Liên bang chỉ việc quá sung sướng mua hết bất cứ lượng công khố phiếu Hoa Kỳ nào mà TQ đem bán đổ.
Nhưng tất cả dự kiến này không hề xét đến khả năng là, những động cơ của TQ trong tương lai có thể sẽ khác xa với hiện nay. Kể từ 10 năm sau, TQ có thể sẽ giảm bớt quyết tâm kìm giá đồng nhân dân tệ. Nếu TQ tiếp tục từng bước quốc tế hoá tiền tệ của mình, thì cả khả năng kìm giá đồng nhân dân tệ lẫn động lực để TQ làm như vậy có thể sẽ sớm biến mất. Khi cả hai điều này biến mất, thì sức mạnh của TQ đối với Hoa Kỳ sẽ trở thành đáng kể. Nhưng chính phủ TQ là nguồn cung cấp vốn lớn nhất cho Hoa Kỳ: nó giữ nhiều loại trái phiếu của Mỹ và tài trợ để Hoa Kỳ đối phó với nạn thâm thủng ngân sách. Sức mạnh đòn bẫy để điều khiển Hoa Kỳ tập trung trong tay Bắc Kinh.
Hẳn nhiên, những viễn tượng của một đồng đôla mất giá chắc sẽ ít nhức nhối cho Hoa Kỳ trong tương lai giả tưởng này hơn là viễn ảnh của đồng sterling mất giá đối với Vương quốc Anh năm 1956. Lúc bấy giờ, một sự tuột giá của đồng sterling chắc chắn sẽ gây thiệt hại to lớn cho tiền tệ của các cựu thuộc địa Anh, tức những nước đang giữ các tài sản to lớn dựa vào đồng sterling. Những thuộc địa này chắc chắn sẽ bán tài sản bằng đồng sterling của họ, do đó sẽ làm suy yếu thêm những quan hệ kinh tế với Vương quốc Anh. Ngăn chặn hiểm họa này là điều quan trọng đối với chính phủ London trong nỗ lực duy trì những gì còn sót lại của Đế quốc Anh. Một sự tuột giá của đồng đôla sẽ ít gây rắc rối hơn, một phần vì nợ nước ngoài của Hoa Kỳ đều tính bằng đôla.
Một sự lặp lại kinh nghiệm của cuộc khủng hoảng Kinh đào Suez có vẻ không thể xảy ra trong thế giới ngày nay. Nhưng tình hình kinh tế hiện nay của Hoa Kỳ thật sự làm cho nước này có nhiều điểm yếu cơ bản khi đối diện với sức mạnh khống chế không thể tránh của TQ. Ngày trước, Vương quốc Anh đã cầm một tay bài kém cỏi trong cuộc khủng hoảng Kinh đào Suez, không những chỉ vì nước này lâm vào tình trạng nợ nần và nền kinh tế của nó đang suy yếu, nhưng còn vì một cường quốc kinh tế khác đã xuất hiện. Ngày nay, thậm chí khi kinh tế Hoa Kỳ đang suy yếu từ trong cơ cấu (structurally weak), khi cơn nghiện nợ đã làm cho nước này quá lệ thuộc ngoại bang, và khi viễn tượng tăng trưởng kinh tế của nó là tối thiểu, thì một đối thủ hùng mạnh đã lù lù xuất hiện. TQ có thể không hẳn là kẻ địch của Hoa Kỳ, nhưng nó cũng chẳng phải là một đồng minh. Lời tiên đoán của Macmillan năm 1971, rằng Hoa Kỳ có thể suy yếu “trong 200 năm nữa”, đã để lộ một lối giải thích lịch sử máy móc: ông đã tiên đoán một vai trò siêu cường lâu dài cho Hoa Kỳ, tương tự như địa vị siêu cường mà nước ông từng được hưởng. Nhưng TQ có thể thúc đẩy tiến trình các mô hình lịch sử -- và buộc Hoa Kỳ phải đối diện với sự xuống dốc của mình sớm hơn Macmillan tiên đoán rất nhiều hay thậm chí sớm hơn cả hầu hết mọi người dự kiến hiện nay.
Arvind Subramanian là hội viên nghiên cứu thâm niên tại Viện Peterson về khoa Kinh tế Quốc tế (the Peterson Institute for International Economics) và tại Trung tâm Phát triển Toàn cầu (the Center for Global Development). Bài báo này dựa vào nội dung cuốn sách sắp xuất bản của ông, cuốn Eclipse: Living in the Shadow of China’s Economic Dominance (Peterson Institute for International Economics, 2011)
Trần Ngọc Cư dịch
The Inevitable Superpower
Why China’s Dominance Is a Sure Thing
Arvind Subramanian
ARVIND SUBRAMANIAN is a Senior Fellow at the Peterson Institute for International Economics and at the Center for Global Development . This article is adapted from his forthcoming book Eclipse: Living in the Shadow of China’s Economic Dominance (Peterson Institute for International Economics, 2011). © Peterson Institute for International Economics.
To debtors, creditors can be like dictators. Governments in financial trouble often turn to the International Monetary Fund as supplicants, and acting at the behest of its own major creditors, the IMF often imposes tough conditions on them. After the Asian financial crisis of the late 1990s, Mickey Kantor, U.S. trade representative under President Bill Clinton, called the organization "a battering ram," because it had served to open up Asian markets to U.S. products. During the 1956 Suez crisis, the United States threatened to withhold financing that the United Kingdom desperately needed unless British forces withdrew from the Suez Canal. Harold Macmillan, who, as the British chancellor of the exchequer, presided over the last, humiliating stages of the crisis, would later recall that it was "the last gasp of a declining power." He added, "perhaps in 200 years the United States would know how we felt."
Is that time already fast approaching, with China poised to take over from the United States? This is an essential question, and yet it has not yet been taken seriously enough in the United States. There, this central conceit still reigns: the United States' economic preeminence cannot be seriously threatened because it is the United States' to lose, and sooner or later, the United States will rise to the challenge of not losing it. China may be on its way to becoming an economic superpower, and the United States may have to share the global stage with it in the future. But, the argument goes, the threat from China is not so imminent, so great, or so multifaceted that it can push the United States out of the driver's seat.
Thus, the economist Barry Eichengreen concludes in his recent history of different reserve currencies, Exorbitant Privilege, "The good news, such as it is, is that the fate of the dollar is in our hands, not those of the Chinese." And in December 2010, as he was leaving the White House as President Barack Obama's national economic adviser, Larry Summers said, "Predictions of America's decline are as old as the republic. But they perform a crucial function in driving the kind of renewal that is required of each generation of Americans. I submit to you that as long as we're worried about the future, the future will be better. We have our challenges. But we also have the most flexible, dynamic, entrepreneurial society the world has ever seen." In other words, if the United States can get its economic house in order, it can head off the Chinese threat.
But such views underestimate the probability that China will be economically dominant in 20 years. And they reveal a one-sided, U.S.-centric perspective: that world dominance will be determined mostly by the actions of the United States, not those of China. In fact, the outcome of this race is far more likely to be shaped by China.
THE WORLD IN 2030
Broadly speaking, economic dominance is the ability of a state to use economic means to get other countries to do what it wants or to prevent them from forcing it to do what it does not want. Such means include the size of a country's economy, its trade, the health of its external and internal finances, its military prowess, its technological dynamism, and the international status that its currency enjoys. My forthcoming book develops an index of dominance combining just three key factors: a country's GDP, its trade (measured as the sum of its exports and imports of goods), and the extent to which it is a net creditor to the rest of the world. GDP matters because it determines the overall resources that a country can muster to project power against potential rivals or otherwise have its way. Trade, and especially imports, determines how much leverage a country can get from offering or denying other countries access to its markets. And being a leading financier confers extraordinary influence over other countries that need funds, especially in times of crisis. No other gauge of dominance is as instructive as these three: the others are largely derivative (military strength, for example, depends on the overall health and size of an economy in the long run), marginal (currency dominance), or difficult to measure consistently across countries (fiscal strength).
I computed this index going back to 1870 (focusing on the United Kingdom's and the United States' economic positions then) and projected it to 2030 (focusing on the United States' and China's positions then). The projections are based on fairly conservative assumptions about China's future growth, acknowledging that China faces several major challenges going forward. For starters, its population will begin to age over the coming decade. And its economy is severely distorted in several respects: overly cheap capital has led to excessive investment; the exchange rate has been undervalued, which has led to the overdevelopment of exports; and energy is subsidized, leading to its inefficient use and pollution. Correcting these distortions will impose costly dislocations. To take account of these costs, I project that China's growth will slow down considerably: it will average seven percent a year over the next 20 years, compared with the approximately 11 percent it has registered over the last decade. History suggests that plenty of economies -- Germany, Japan, Singapore, South Korea, and Taiwan -- grew at the pace I project for China after they reached China's current level of development. Meanwhile, I assume that the U.S. economy will grow at about 2.5 percent per year, as it has over the last 30 years. This is slightly optimistic compared with the Congressional Budget Office's latest long-term growth forecast of 2.2 percent, a forecast that the CBO lowers occasionally because of the negative impact of the country's accumulating public and private debt and sustained high unemployment on the U.S. economy.
The upshot of my analysis is that by 2030, relative U.S. decline will have yielded not a multipolar world but a near-unipolar one dominated by China. China will account for close to 20 percent of global GDP (measured half in dollars and half in terms of real purchasing power), compared with just under 15 percent for the United States. At that point, China's per capita GDP will be about $33,000, or about half of U.S. GDP. In other words, China will not be dirt poor, as is commonly believed. Moreover, it will generate 15 percent of world trade -- twice as much as will the United States. By 2030, China will be dominant whether one thinks GDP is more important than trade or the other way around; it will be ahead on both counts.
According to this index and these projections, China's ascendancy is imminent. Although the United States' GDP is greater than China's today and the two countries' respective trade levels are close, the United States is a very large and vulnerable debtor -- it hogs about 50 percent of the world's net capital flows -- whereas China is a substantial net creditor to the world. In 2010, the United States' lead over China was marginal: there was less than one percentage point difference between their respective indices of dominance. In fact, if one weighed these factors slightly differently, giving slightly less weight to the size of the economy relative to trade, China was already ahead of the United States in 2010.
China's ascendancy in the future will also apply to many more issues than is recognized today. The Chinese economy will be larger than the economy of the United States and larger than that of any other country, and so will its trade and supplies of capital. The yuan will be a credible rival to the dollar as the world's premier reserve currency.
What is more, the gap between China and the United States will be far greater than expected. In 2010, the U.S. National Intelligence Council assessed that in 2025, "the U.S. will remain the preeminent power, but that American dominance will be much diminished." This is unduly optimistic. My projections suggest that the gap between China and the United States in 2030 will be similar to that between the United States and its rivals in the mid-1970s, the heyday of U.S. hegemony, and greater than that between the United Kingdom and its rivals during the halcyon days of the British Empire, in 1870. In short, China's future economic dominance is more imminent and will be both greater and more varied than is currently supposed.
STRONG LIKE A BULL
Martin Wolf, the Financial Times columnist, has used the term "premature superpower" to describe China's unique ability to wield power despite being poor. According to my projections, however, by 2030, China will not be so badly off. Rather, its GDP per capita (in terms of purchasing power parity) will be more than half that of the United States and greater than the average per capita GDP around the world. Still, China's economic dominance will be singular: unlike in the past, when the dominant powers -- the United Kingdom and the United States -- were very rich relative to their competitors, China will be just a middle- or upper-middle-income country. And can a country be dominant even when it is not among the richest?
There are three plausible reasons for thinking that it cannot. First, a relatively poor country might have to subordinate its hopes of projecting power internationally to its need to address more pressing domestic challenges, such as achieving higher standards of living and greater social stability. Second, it might not be able to reliably raise the resources it needs to project power abroad. Military assets, for one thing, have to be financed, and poorer countries have more difficulty taxing their citizens than do rich countries. Third, a poor country can have only so much influence abroad if it does not have soft power, such as democracy, an open society, or pluralistic values. The leadership that comes with dominance lasts only if it inspires followers: only those who stand for something that commands universal or near-universal appeal are inspiring. Likewise, only a rich country -- one on the economic and technological edge -- can be a fount of ideas, technology, institutions, and practices for others.
That said, even if dominance is generally inconsistent with poverty, one can be dominant without being among the richest countries. Even a middle-income power, which China is likely to be by 2030, can be internally cohesive, raise resources for external purposes (such as military expenditures), and possess some inspiring national ideals. In fact, despite China's relatively low per capita GDP today, it is already dominant in several ways. China convinced the African countries in which it invests heavily to close down the Taiwanese embassies they were hosting. With $3 trillion in foreign reserves, it has offered to buy Greek, Irish, Portuguese, and Spanish debt to forestall or mitigate financial chaos in Europe. ("China is Spain's best friend," said Spanish Prime Minister José Luis Rodríguez Zapatero in April on the occasion of the Chinese president's visit.) China has also used its size to strengthen its trade and financial relationships in Asia and Latin America: for example, trade transactions among several countries in both regions can now be settled in yuan.
Above all, China's exchange-rate policy has affected economies throughout the world, hurting developing countries as much as the United States: by keeping its currency cheap, China has managed to keep its exports more competitive than those from countries such as Bangladesh, India, Mexico, and Vietnam. Yet these countries have stood on the sidelines, leaving Washington to wage a crusade against Beijing on its own -- and for that reason, it has not done so very successfully. China, meanwhile, has been able to buy off the opposition. Although many countries chafe at seeing their competitiveness undermined by an undervalued yuan, they remain silent, either for fear of China's political muscle or because China offers them financial assistance or trading opportunities. Even within the United States, few groups have really been critical. China is a large market for U.S. companies, and so it is the liberal left, not the holders of U.S. capital, that has condemned China's exchange-rate policy, on behalf of U.S. workers.
Even if China is unlikely to muster anytime soon the kind of dominance that naturally inspires or might be necessary to build international systems and institutions like those the United States created after World War II, Beijing is already exercising other forms of dominance. For example, it can require that U.S. and European firms share their technology with Chinese firms before granting them access to its market. And it can pursue policies that have systemic effects, despite opposition from much of the world. Its policy of undervaluing its exchange rate is a classic beggar-thy-neighbor strategy that undermines the openness of the world's trading and financial systems while also creating the conditions for easy liquidity, which contributed to the recent global economic crisis. Chinese dominance is not looming. In some ways, it is already here.
DROWNING BY NUMBERS
Can the United States reverse this trend? Its economic future inspires angst: the country has a fiscal problem, a growth problem, and, perhaps most intractable of all, a middle-class problem. Repeated tax cuts and two wars, the financial and economic crisis of 2008-10, the inexorable growth of long-term entitlements (especially related to health), and the possible buildup of bad assets for which the government might eventually be responsible have created serious doubts about the U.S. public sector's balance sheet. High public and private debt and long-term unemployment will depress long-term growth. And a combination of stagnating middle-class incomes, growing inequality, declining mobility, and, more recently, falling prospects for even the college educated has created big distributional problems. The middle class is feeling beleaguered: it does not want to have to move down the skill ladder, but its upward prospects are increasingly limited by competition from China and India.
The United States' continued strength comes from its can-do attitude about fixing its economic problems and its confidence that sound economic fundamentals can ensure its enduring economic dominance. Most notably, the United States affords unique opportunities for entrepreneurship "because it has a favorable business culture, the most mature venture capital industry, close relations between universities and industry, and an open immigration policy," according to the Global Entrepreneurship Monitor, an academic consortium that studies entrepreneurial activity worldwide. In a 2009 survey, GEM ranked the United States first in the world in providing such opportunities. Nearly all the major commercially successful companies that have made technological breakthroughs in the last three decades -- Apple and Microsoft, Google and Facebook -- were founded and are based in the United States. In fact, it was by finding new and dynamic sources of growth in the 1990s that the United States was able to head off the economic challenge posed by that era's rising power, Japan. Today, optimists argue that the United States can replicate that experience with China. It is true that if the U.S. economy were to grow consistently at a rate of 3.5 percent over the next 20 years, as it did in the 1990s, investor sentiment and confidence in the dollar as a reserve currency could be buoyed.
But some key differences today should dampen any such hope. The United States headed into the 1990s with far less government debt than it will have in the future. In 1990, the ratio of public debt to GDP was about 42 percent, whereas the COB's latest projected figure for 2020 is close to 100 percent. The external position of the United States was also less vulnerable two decades ago. For example, in 1990, foreign holdings of U.S. government debt amounted to 19 percent; today, they are close to 50 percent, and a majority are in China's hands. In the 1990s, the country was also considerably further away from the date at which it would have to reckon with the cost of entitlements.
And then there is the United States' beleaguered middle class. Over the last 20 years, several related pathologies that have squeezed the American middle class, such as a stagnating median income, have become more entrenched and more intractable. Even a 3.5 percent growth rate, which would be well above current expectations, may not be adequate to maintain confidence in the U.S. model, which is based on the hope of a better future for many.
In other words, the United States cannot escape the inexorable logic of demography and the fact that poor countries, especially China, are catching up with it. China, which is four times as populous as the United States, will be a bigger economy as soon as its average standard of living (measure in per capita GDP) exceeds one-quarter of the United States'. By some measures, including my own, this has already occurred, and as China continues to grow, the gap will only widen. A resurgent United States might be able to slow down that process, but it will not be able to prevent it. Growing by 3.5 percent, rather than 2.5 percent, over the next 20 years might boost the United States' economic performance, social stability, and national mood. But it would not make a significant difference in its position relative to China in the face of, say, a seven percent growth rate there.
These projections undermine the dominant belief that the United States' economic preeminence is its own to lose. It is China's actions that will largely determine whether the differential in growth between China and the United States is modest or great. China can radically mess up, for example, if it allows asset bubbles to build or if it fails to stave off political upheaval. Or it can surge ahead by correcting existing economic distortions, especially by moving away from an export-intensive growth strategy toward one that develops demand at home. The United States' range of action is much narrower. If the United States is unlikely to grow significantly slower than by 2.0-2.5 percent, it is even more unlikely to grow faster than by 3.5 percent. This is the curse of being at the frontier of economic development: both the potential downsides and the potential upsides are limited.
Even if the United States grows fast -- say, by 3.5 percent -- other countries, such as China, may grow faster, too, leaving the basic picture of their relative economic power unaffected. In fact, when the pace of technological innovation in leading countries, such as the United States, quickens, the new technologies become quickly available to poorer countries, providing a stimulus to their growth, too. Even more important than producing new technologies is having the human capital and the skills to use them. According to the National Science Foundation, in 2006 there were nearly twice as many undergraduates in science and engineering in China as in the United States. This differential is likely only to grow. Despite having a considerably worse educational system than the United States, China seems well positioned to absorb new technologies. There were six times as many peer-reviewed scientific publications in the United States as in China in 2002 -- and just 2.5 times as many in 2008. The ability of rich countries to stay ahead in terms of growth is inherently limited because China is better able to absorb and use new technologies. China's technological sophistication is growing: the United States, Europe, and Japan export very few products that China does not also export. More generally, if growth in the United States slows, China's growth might be unaffected, but if it accelerates, China's growth might, too. Either way, the United States cannot pull away.
BACK TO SUEZ
Even a resurgent United States could not exercise power and dominance over a rising China. China is already able to do what the rest of the world does not want it to do. Might it soon be able to get the United States to do what the United States does not want to do? Is another Suez crisis possible?
In 1956, with sterling under pressure because of Egypt's blockade of the Suez Canal, the United Kingdom turned to the United States for financial assistance, invoking their "special relationship." But U.S. President Dwight Eisenhower refused. He was furious that the British (and the French) had attacked Egypt after President Gamal Abdel Nasser nationalized the canal, just as he was campaigning for reelection as the man of peace who had ended the fighting on the Korean Peninsula. He demanded that the United Kingdom comply with a U.S.-sponsored UN resolution requiring the prompt and unconditional withdrawal of British troops. If it did not, Washington would block the United Kingdom's access to resources from the IMF. But if it did, it would get substantial financial assistance. The United Kingdom agreed, and the United States supported a massive financial package, including an unprecedented IMF loan worth $1.3 billion and a $500 million loan from the U.S. Export-Import Bank.
Now, imagine a not-so-distant future in which the United States has recovered from the crisis of 2008-10 but remains saddled with structural problems: widening income gaps, a squeezed middle class, and reduced economic and social mobility. Its financial system is still as fragile as before the crisis, and the government has yet to come to grips with the rising costs of entitlements and the buildup of bad assets in the financial system, which the government might have to take over. Inflation is a major global problem because commodity prices are skyrocketing as a result of rapid growth in emerging markets. China has an economy and a trade flow twice as large as the United States'. The dollar has lost its sheen; demand for the yuan as a reserve currency is growing.
Much as in 1956, when Washington was suspected of orchestrating massive sales of sterling in New York to force the British government to withdraw its troops from the Suez Canal, rumors are swirling that China is planning to wield its financial power; it has had enough of the United States' naval presence in the Pacific Ocean. Beijing starts selling some of its currency reserves (by then likely to amount to $4 trillion). Investors grow skittish, fearing that the dollar might collapse, and bond markets turn on U.S. government paper. The United States soon loses its AAA credit rating. Auctions for U.S. Treasury bonds find no buyers. To maintain confidence, the U.S. Federal Reserve sharply raises interest rates. Before long, interest rates substantially exceed growth rates, and the United States urgently needs cheap financing. It turns to oil exporters, but the friendly autocrats of yore have been replaced by illiberal democrats of various Islamic persuasions, ranging from moderate to extreme, and all with long memories of U.S. intervention in the Middle East. Much as for Greece, Ireland, and Portugal recently, seeking help from the IMF seems unavoidable: defaulting on U.S. debt obligations would be fatal to the effort to preserve what is left of the United States' global role.
But by this time, China, already the world's largest banker since 2000, controls the spigot. Although it, too, deems that an IMF bailout is necessary, it has a precondition: the withdrawal of the United States' naval presence in the western Pacific. The request has bite because China, as the IMF's largest contributor and a benefactor to many of its members, can easily block the United States' request for financing. By then, China may even have acquired veto power thanks to the governance reforms scheduled for 2018.
Some will say this scenario is pure fantasy. After all, the United States could easily withhold financing from the United Kingdom in 1956 because doing so had no serious consequences for the dollar or the U.S. economy. But if tomorrow, China sold, or just stopped buying, U.S. Treasury bonds, the dollar would decline and the yuan would appreciate -- the very outcome that China has steadfastly been trying to prevent. China is unlikely to suddenly undermine its mercantilist growth strategy and risk large capital losses on its stock of foreign exchange reserves. Others might say that even if China were willing to do so, if the U.S. economy were depressed, the Federal Reserve might be only too happy to buy up any U.S. Treasuries dumped by China.
But all this leaves out that China's incentives might be very different in the future. Ten years on, China might be less wedded to keeping the yuan weak. If it continues to slowly internationalize its currency, both its ability to maintain a weak yuan and its interest in doing so may soon disappear. And when they do, China's power over the United States will become considerable. In 1956, the United Kingdom's financiers were dispersed across the public and private sectors. But the Chinese government is the largest net supplier of capital to the United States: it holds many U.S. Treasury bonds and finances the U.S. deficit. Leverage over the United States is concentrated in Beijing's hands.
Of course, the prospects of a dollar devaluation would probably be less painful for the United States in this hypothetical future than the prospects of a weakening sterling was for the United Kingdom in 1956. Back then, a devaluation of sterling would have inflicted heavy losses on the currencies of the United Kingdom's former colonies that held large sterling-denominated assets. These colonies would have sold their sterling assets, weakening their economic links with the United Kingdom. Preventing this was important to the government in London in order to preserve what was left of the British Empire. A devaluation of the dollar would be less of a problem partly because the United States' foreign liabilities are denominated in dollars.
A repeat of the Suez crisis may seem improbable today. But the United States' current economic situation does leave the country fundamentally vulnerable in the face of China's inescapable dominance. The United Kingdom was playing with a weak hand during the Suez crisis not just because it was in debt and its economy was weakening but also because another great economic power had emerged. Today, even as the United States' economy is structurally weak, its addiction to debt has made the country dependent on foreigners, and its prospects for growth are minimal, a strong rival has emerged. China may not quite be an adversary, but it is not an ally, either. Macmillan's 1971 prophecy that the United States might decline "in 200 years" betrayed a mechanical interpretation of history: it projected enduring dominance for the United States, much like his own country had enjoyed. But China could accelerate the patterns of history -- and make the United States confront its decline much sooner than Macmillan anticipated or even than most people expect today
